三、預(yù)算體制與預(yù)算體系

　　(一)預(yù)算體制的涵義

　　預(yù)算體制是處理中央和地方以及地方各級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系的各種制度的總稱。其主要內(nèi)容包括：確定預(yù)算管理主體和級(jí)次，一般是一級(jí)政權(quán)即構(gòu)成一級(jí)預(yù)算管理主體;預(yù)算收支的劃分原則和方法;預(yù)算管理權(quán)限的劃分;預(yù)算調(diào)節(jié)制度和方法。預(yù)算體制的核心是各級(jí)預(yù)算主體的獨(dú)立自主程度以及集權(quán)和分權(quán)關(guān)系問題。預(yù)算體制是國(guó)家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是財(cái)政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。

　　(二)我國(guó)的預(yù)算體制

　　1.現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制框架

　　分稅制通常是指中央政府和地方政府在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同的稅種，建立相對(duì)獨(dú)立的中央稅收體系和地方稅收體系的一種稅收體制。

　　(1)我國(guó)現(xiàn)行中央地方支出責(zé)任劃分。

　　屬于中央財(cái)政支出的責(zé)任包括：國(guó)防、武警經(jīng)費(fèi)，外交支出，中央級(jí)行政管理費(fèi)，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)，地質(zhì)勘探費(fèi);中央安排的農(nóng)業(yè)支出，中央負(fù)擔(dān)的國(guó)內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。

　　屬于地方財(cái)政支出的責(zé)任包括：地方行政管理費(fèi)，公檢法經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，地方統(tǒng)籌安排的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，地方安排的農(nóng)業(yè)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)以及其他支出。

　　(2)我國(guó)現(xiàn)行中央地方收入劃分。

　　中央固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，消費(fèi)稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司等集中交納的收入(包括營(yíng)業(yè)稅、利潤(rùn)和城市維護(hù)建設(shè)

　　稅)，未納入共享范圍的中央企業(yè)所得稅、中央企業(yè)上交的利潤(rùn)等。

　　中央與地方共享收入：增值稅中央分享75%，地方分享25%;納入共享范圍的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中央分享60%，地方分享40%;資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入;證券交易 印花稅中央分享97%，上海、深圳分享3%。

　　地方固定收入包括：營(yíng)業(yè)稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中交納的營(yíng)業(yè)稅)，地方企業(yè)上交利潤(rùn)，城鎮(zhèn)土地使用稅，城市維護(hù)建設(shè)稅(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的部分)，房產(chǎn)稅，車船稅，印花稅(不含證券 交易印花稅)，耕地占用稅，契稅，煙葉稅，土地增值稅，國(guó)有土地有償使用收入等。

　　與行政管理體制相適應(yīng)，現(xiàn)行財(cái)政體制遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的基本原則。中央政府僅與省級(jí)政府進(jìn)行收支劃分和轉(zhuǎn)移支付等體制安排，省以下財(cái)政體制由各地省級(jí)政府在中央指導(dǎo)下，結(jié)合本地實(shí)際情況確定。從目前的情況看，大部分地區(qū)都按照分稅制的要求，劃分了省以下各級(jí)政府的收支范圍，并建立了較為規(guī)范的省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付體系。

　　2.轉(zhuǎn)移支付制度

　　目前我國(guó)中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付由一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩部分構(gòu)成。

　　(1)一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出，由地方統(tǒng)籌安排。目前一般性轉(zhuǎn)移支付包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。

　　(2)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府代理的一些事務(wù)或中央地方共同承擔(dān)事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金，需按規(guī)定用途使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、支農(nóng)等公共服務(wù)領(lǐng)域。

　　(3)一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有不同的特點(diǎn)。一般性轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮地方政府了解居民公共服務(wù)實(shí)際需求的優(yōu)勢(shì)，有利于地方因地制宜統(tǒng)籌安排財(cái)政支出和落實(shí)管理責(zé)任;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則能夠更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)，且便于監(jiān)督檢查。關(guān)鍵是要科學(xué)設(shè)置、保持合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各自的作用。

　　(三)預(yù)算體系與預(yù)算構(gòu)成

　　1.政府預(yù)算和國(guó)家預(yù)算

　　政府預(yù)算是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃。國(guó)家預(yù)算是指經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的一個(gè)國(guó)家各級(jí)政府預(yù)算的總和。

　　我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算。不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算。國(guó)務(wù)院編制中央預(yù)算草案，并由全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。地方各級(jí)政府編制本級(jí)預(yù)算草案，并由同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。地方各級(jí)預(yù)算收支統(tǒng)稱地方財(cái)政收支。

　　2.人民代表大會(huì)、人民政府、財(cái)政部門的預(yù)算管理職責(zé)

　　按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府和財(cái)政部門在預(yù)算管理中承擔(dān)著各自不同的職責(zé)。

　　(1)各級(jí)人民代表大會(huì)擁有的預(yù)算管理職責(zé)是：審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告;批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告;改變或撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議;撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

　　(2)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)擁有的預(yù)算管理職責(zé)是：監(jiān)督本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行;審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案;審查和批準(zhǔn)本級(jí)政府決算;撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

　　(3)各級(jí)人民政府擁有的預(yù)算管理職責(zé)是：編制本級(jí)預(yù)算、決算草案;向本級(jí)人民代表大會(huì)作關(guān)于本級(jí)總預(yù)算草案的報(bào)告;將下一級(jí)政府報(bào)送備案的預(yù)算匯總后報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;組織本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行;決定本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用;編制本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案;監(jiān)督本級(jí)和下級(jí)政府各部門關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令;向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況。

　　(4)各級(jí)政府財(cái)政部門擁有的預(yù)算管理職責(zé)是：具體編制本級(jí)預(yù)算、決算草案;具體組織本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行;提出本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用方案;具體編制本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案;定期向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況。

　　3.政府預(yù)算的構(gòu)成

　　從預(yù)算體系看，目前我國(guó)各級(jí)政府預(yù)算由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算共同構(gòu)成。政府各類收入反映政府以行政權(quán)力和國(guó)有資產(chǎn)所有者身份集中社會(huì)資源的規(guī)模和份額，都應(yīng)納入政府預(yù)算體系管理。完整的政府預(yù)算體系包括公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算，以及社會(huì)保障預(yù)算。

　　(1)公共財(cái)政預(yù)算是指政府憑借國(guó)家政治權(quán)力，以社會(huì)管理者身份籌集以稅收為主體的財(cái)政收入，用于保障和改善民生、維持國(guó)家行政職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障國(guó)家安全等方面的收支預(yù)算。

　　(2)政府性基金預(yù)算是國(guó)家通過向社會(huì)征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得政府性基金收入，專項(xiàng)用于支持特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算的管理原則是：以收定支，�？顚Ｓ�，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。

　　(3)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出按照當(dāng)年預(yù)算收入規(guī)模安排，不列赤字。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入主要包括從國(guó)家出資企業(yè)取得的利潤(rùn)、股利、股息和國(guó)有產(chǎn)權(quán)(股權(quán))轉(zhuǎn)讓收入、清算收入等，支出主要用于對(duì)重要企業(yè)補(bǔ)充資本金和彌補(bǔ)一些國(guó)有企業(yè)的改革成本等。

　　(4)社會(huì)保障預(yù)算指政府通過社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、政府公共預(yù)算安排等方式取得收入，專項(xiàng)用于社會(huì)保障支出的收支預(yù)算。目前，我國(guó)建立社會(huì)保障預(yù)算的條件還不成熟。從2010年起在全國(guó)試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。

　　上述四類預(yù)算并非完全獨(dú)立，而是有機(jī)銜接的整體。要按照各自功能和定位，科學(xué)設(shè)置政府預(yù)算。未來幾年，將繼續(xù)建立健全四個(gè)預(yù)算有機(jī)銜接的政府預(yù)算體系。進(jìn)一步完善公共財(cái)政預(yù)算。全面推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作。全面編制中央和地方政府性基金預(yù)算。積極穩(wěn)妥試編社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，待條件成熟時(shí)，研究逐步過渡到編制社會(huì)保障預(yù)算。