2016年咨詢工程師《分析評價》講義：

第一章第三節(jié)　項目前期咨詢評估

　　根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》和《國家發(fā)展改革委委托投資咨詢評估管理辦法》，對政府投資項目的項目建議書和可行性研究報告、企業(yè)投資項目的項目申請報告、重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃等在決策審批前，按照公平、公正、公開和競爭的原則，選擇相應(yīng)有資質(zhì)、有能力、有實力的咨詢中介機構(gòu)進行咨詢評估。

　　一、項目咨詢評估的作用

　　項目咨詢評估是咨詢機構(gòu)根據(jù)政府投資主管部門、金融機構(gòu)或企業(yè)等的委托，在項目投資決策之前，對項目建議書(初步可行性研究報告)、可行性研究報告或申請報告，按照項目建設(shè)目標(biāo)和功能定位，采用科學(xué)的方法，對項目的市場、技術(shù)、財務(wù)、經(jīng)濟，以及環(huán)境和社會影響等方面開展進一步的分析論證和再評價，權(quán)衡各種方案的利弊和潛在風(fēng)險，判斷項目是否值得投資，提出明確的評估結(jié)論，并對項目建設(shè)方案提出優(yōu)化建議，從而為決策者進行科學(xué)決策或為政府核準項目提供依據(jù)的咨詢活動。

　　不同的委托主體，對評估的內(nèi)容及側(cè)重點的要求可能有所不同。總體上，政府部門委托的評估項目，一般側(cè)重于項目的經(jīng)濟及社會影響評價，分析論證資源配置的合理性等;銀行等金融機構(gòu)委托的評估項目，主要側(cè)重于融資主體的盈利能力和償債能力評價;企業(yè)或機構(gòu)投資者委托的評估項目，將重點評估項目本身的盈利能力、資金的流動性和財務(wù)風(fēng)險等方面。

　　二、項目建議書和可行性研究報告的評估

　　項目建議書和可行性研究報告評估是指在項目建議書和可行性研究報告編制完成后，由另一家符合資質(zhì)要求、委托人選的工程咨詢單位再一次對擬建項目的技術(shù)、財務(wù)、經(jīng)濟、環(huán)境、社會、資源利用、投資風(fēng)險等方面進行論證，對項目建議書和可行性研究報告所作結(jié)論的真實性和可靠性進行核實和評價，如實反映項目潛在的有利和不利因素，對項目建設(shè)的必要性、可能性和可行性作出明確的結(jié)論，為項目決策者提供依據(jù)。

　　(一)項目建議書和可行性研究報告評估的范圍

　　項目建議書和可行性研究報告評估通常在以下幾種情況下進行：

　　(1)政府投資項目的項目建議書和可行性研究報告評估，一般都要經(jīng)過符合資質(zhì)要求、委托人選的工程咨詢單位進行評估論證，項目建議書的評估結(jié)論是項目立項的依囂，可行性研究報告的評估結(jié)論是政府投資決策的依據(jù)。

　　(2)企業(yè)投資者為了分析可行性研究報告的可靠性，進一步完善項目建設(shè)方案，往往聘請另一家工程咨詢單位對初步可行性研究和可行性研究報告進行評估，作為企業(yè)內(nèi)部決策的依據(jù)。

　　(3)擬對項目貸款的銀行，一般自行組織專家組，有時也委托工程咨詢單位對可行性研究報告進行評估，評估結(jié)論是銀行貸款決策的依據(jù)。

　　(二)項目建議書(初步可行性研究)、可行性研究報告的編制與其評估的關(guān)系和區(qū)別項目建議書(初步可行性研究)、可行性研究報告的編制，與項目建議書(初步可行性研究)、可行性研究的評估，是項目前期工作的兩項重要內(nèi)容。兩者同處于項目投資的前期階段，出發(fā)點是一致的，都以市場或社會需求研究為出發(fā)點，按照國家有關(guān)的法規(guī)、政策，將資源條件同產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)規(guī)劃結(jié)合起來進行方案選擇。同時，內(nèi)容及方法基本一致，目的和要求基本相同，均是為提高項目投資科學(xué)決策的水平，提高投資效益，避免決策失誤。因此，它們都是項目前期工作的重要內(nèi)容，都是對項目是否可行及投資決策的咨詢論證工作。但是兩者也存在一定的區(qū)別：

　　(1)承擔(dān)主體不同。在我國，項目建議書(初步可行性研究)、可行性研究通常由項目法人或企業(yè)主持，按照合同委托咨詢機構(gòu)進行研究;項目評估由項目投資主管部門主持，委托符合資質(zhì)要求人選的工程咨詢單位進行項目建議書(初步可行性研究)、可行性研究評估。

　　(2)評估角度和任務(wù)不同�？尚行匝芯恳话銖男袠I(yè)或企業(yè)角度，論證項目建設(shè)的必要性、市場前景、技術(shù)和經(jīng)濟的可行性，著重項目投資的微觀效益;項目評估主要從國家和社會的角度，對報送的項目建議書(初步可行性研究)、可行性研究進行系統(tǒng)的核實、評審，提出評估結(jié)論和建議，著重項目投資的宏觀效益。

　　(3)決策時序和作用不同。項目建議書、可行性研究在先，項目評估在后。項目建議書、可行性研究主要是項目法人和企業(yè)內(nèi)部決策的依據(jù)，是項目評估的重要基礎(chǔ)和前提;項目評估是可行性研究的延續(xù)，是項目投資決策民主化、科學(xué)化的必備條件，其評估結(jié)論和建議是政府投資主管部門項目立項和決策的重要依據(jù)。

　　因此，項目建議書、可行性研究是項目投資決策的基礎(chǔ)，是項目評估的重要前提。項目評估是可行性研究的延續(xù)、深化和再研究，獨立地為決策者提供直接的、最終的依據(jù)。

　　三、項目申請報告的評估

　　項目申請報告評估是政府投資主管部門根據(jù)需要，委托符合資質(zhì)要求、人選的工程咨詢單位對擬建企業(yè)投資項目從維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行評估論證，對項目申請報告中所評估的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入，資源開發(fā)及綜合利用，項目節(jié)能，建設(shè)用地、征地拆遷及移民安置，環(huán)境和生態(tài)影響，經(jīng)濟和社會影響，主要風(fēng)險等內(nèi)容的符合性、合理性、真實性和可靠性進行核實和評價。

　　根據(jù)國家發(fā)改委2008年第37號公告，咨詢評估報告通常包括以下l0項內(nèi)容：

　　(1)申報單位及項目概況。

　　(2)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入評估。

　　(3)資源開發(fā)及綜合利用評估。

　　(4)節(jié)能方案評估。

　　(5)建設(shè)用地、征地拆遷及移民安置評估。

　　(6)環(huán)境和生態(tài)影響評估。

　　(7)經(jīng)濟影響評估。

　　(8)社會影響評估。

　　(9)主要風(fēng)險及應(yīng)對措施評估。

　　(10)主要結(jié)論和建議。

　　總體而言，項目申請報告的編制與項目申請報告評估之間的關(guān)系，與項目建議書(初步可行性研究)、可行性研究報告的編制與項目建議書(初步可行性研究)、可行性研究評估之間的關(guān)系有相似之處，其內(nèi)容與方法、目的和要求基本相同，如：項目申請報告的評估與編制項目申請報告一樣，都應(yīng)達到可行性研究同等深度的要求;項目申請報告評估的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容要求，與企業(yè)編制、報送的項目申請報告基本相對應(yīng)。為了防止和規(guī)避項目建設(shè)對國家經(jīng)濟安全和社會公共利益可能存在的風(fēng)險，在項目申請報告評估中，特別要求單獨列出“主要風(fēng)險及應(yīng)對措施評估”的內(nèi)容。

　　四、咨詢評估機構(gòu)的選擇

　　根據(jù)國家投資體制改革規(guī)范中介服務(wù)機構(gòu)“培育規(guī)范投資中介服務(wù)組織，加強行業(yè)自律，促進公平競爭”的規(guī)定，對“承擔(dān)編制項目建議書、可行性研究報告、項目申請報告、重要領(lǐng)域發(fā)展建設(shè)規(guī)劃等業(yè)務(wù)的入選咨詢機構(gòu)，不得承擔(dān)同一項目或事項的咨詢評估任務(wù)”，“不得承擔(dān)同一項目的設(shè)計、優(yōu)化設(shè)計、招標(biāo)代理、監(jiān)理、代建、后評價等后續(xù)業(yè)務(wù)”。因此，在開展項目前期評估選擇中介服務(wù)機構(gòu)時，一般應(yīng)符合以下三個基本條件：

　　(1)有執(zhí)業(yè)資格。承擔(dān)可行性研究報告評估的工程咨詢單位，必須依法取得政府有關(guān)部門及其授權(quán)機構(gòu)認定的工程咨詢單位資格。工程咨詢單位資格包括資格等級、咨詢專業(yè)和服務(wù)范圍三部分。工程咨詢單位應(yīng)在其執(zhí)業(yè)范圍內(nèi)承擔(dān)任務(wù)，并有良好的業(yè)績。

　　(2)有信譽。承擔(dān)可行性研究報告評估的工程咨詢單位，應(yīng)能遵循“公正、科學(xué)、可靠”的宗旨和“敢言、多謀、善斷”的行為準則。實事求是，一切從實際情況出發(fā)，說實話、辦實事。應(yīng)能做到嚴謹廉潔、優(yōu)質(zhì)高效，既對國家負責(zé)，又對投資者負責(zé)。

　　(3)有實力。主要考核專家層次、組織管理能力和裝備水平。承擔(dān)可行性研究報告評估的工程咨詢單位，應(yīng)有自己的專家隊伍，有一批能勝任編制可行性研究報告、組織項目評估任務(wù)的項目經(jīng)理，善于綜合優(yōu)化多種咨詢方案和意見，作出正確的判斷和結(jié)論。應(yīng)具有規(guī)化、制度化和現(xiàn)代化的管理和裝備，并有組織高層次評估專家組的能力。

　　選擇的方式可根據(jù)咨詢服務(wù)的特點，結(jié)合有關(guān)國際慣例和國內(nèi)法規(guī)，采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、征求建議書、兩階段招標(biāo)、競爭性談判、聘用專家等方式進行。

　　【例題1-7】在項目申請報告的評估中，為了防止和規(guī)避項目建設(shè)對國家經(jīng)濟安全和社會公眾利益可能存在的風(fēng)險，特別要求單獨列出(　)的內(nèi)容。

　　A.經(jīng)濟影響評估

　　B.社會影響評估

　　C.建設(shè)用地、征地拆遷及移民安置評估

　　D.主要風(fēng)險及應(yīng)對措施評估

　　【答案】D

　　【解析】咨詢評估報告的內(nèi)容大多都和項目申請報告的內(nèi)容相對應(yīng)，唯一單列出的特殊內(nèi)容是：主要風(fēng)險及應(yīng)對措施評估。參見教材P26。

　　【提示】注意題目中一個重要的限定詞“特別要求單獨理出”，多以要聯(lián)想到咨詢評估中的特殊內(nèi)容。

　　補充文件：《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》相關(guān)內(nèi)容

　　一、適用范圍

　　國家發(fā)展改革委審批、核準或者核報國務(wù)院審批、核準的在中華人民共和國境內(nèi)建設(shè)實施的固定資產(chǎn)投資項目(簡稱“項目”下同)，適用本辦法。

　　項目單位在組織開展重大項目前期工作時，應(yīng)當(dāng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾意見，

　　查找并列出風(fēng)險點、風(fēng)險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會穩(wěn)定風(fēng)險等級建議。

　　社會穩(wěn)定風(fēng)險分析應(yīng)當(dāng)作為項目可行性研究報告、項目申請報告的重要內(nèi)容并設(shè)獨立篇章。

　　二、重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險等級的分類

　　重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險等級分為三級:

　　高風(fēng)險：大部分群眾對項目有意見、反應(yīng)特別強烈，可能引發(fā)大規(guī)模群體性事件。

　　中風(fēng)險：部分群眾對項目有意見、反應(yīng)強烈，可能引發(fā)矛盾沖突。

　　低風(fēng)險：多數(shù)群眾理解支持但少部分人對項目有意見，通過有效工作可防范和化解矛盾。

　　三、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告的內(nèi)容

　　由項目所在地人民政府或其有關(guān)部門指定的評估主體組織對項目單位做出的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析開展評估論證，根據(jù)實際情況可以采取公示、問卷調(diào)查、實地走訪和召開座談會、聽證會等多種方式聽取各方面意見，分析判斷并確定風(fēng)險等級，提出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。

　　評估報告的主要內(nèi)容為項目建設(shè)實施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險，各方面意見及其采納情況，風(fēng)險評估結(jié)論和對策建議，風(fēng)險防范和化解措施以及應(yīng)急處置預(yù)案等內(nèi)容。

　　四、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告是審批、核準項目的重要依據(jù)

　　國務(wù)院有關(guān)部門、省級發(fā)展改革部門、中央管理企業(yè)在向國家發(fā)展改革委報送項目可行性研究報告、項目申請報告的申報文件中，應(yīng)當(dāng)包含對該項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告的意見，并附社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。

　　國家發(fā)展改革委在委托工程咨詢機構(gòu)評估項目可行性研究報告、項目申請報告時，可以根據(jù)情況在咨詢評估委托書中要求對社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估報告提出咨詢意見。

　　社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告認為項目存在高風(fēng)險或者中風(fēng)險的，國家發(fā)展改革委不予審批、核準和核報;存在低風(fēng)險但有可靠防控措施的，國家發(fā)展改革委可以審批、核準或者核報國務(wù)院審批、核準，并應(yīng)在批復(fù)文件中對有關(guān)方面提出切實落實防范、化解風(fēng)險措施的要求。

　　[例題1-8]下列關(guān)于社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的說法，正確的是(　)。

　　A.重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險等級中，部分群眾對項目有意見、反應(yīng)強烈，可能引發(fā)矛盾沖突的是高風(fēng)險等級

　　B.在中華人民共和國境內(nèi)建設(shè)實施的固定資產(chǎn)投資項目都必須進行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析

　　C.項目單位在組織開展項目施工建設(shè)時，應(yīng)當(dāng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行調(diào)查分析

　　D.社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告認為項目存在中風(fēng)險的，國家發(fā)展改革委不予審批、核準和核報

　　【答案】D

　　【解析】部分群眾對項目有意見、反應(yīng)強烈，可能引發(fā)矛盾沖突的是中風(fēng)險;審批、核準的項目才需要進行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析;項目單位在組織開展項目前期工作時，應(yīng)當(dāng)對社會穩(wěn)定風(fēng)險進行調(diào)查分析。對于增加的文件，要尤其留意，是考試的重要內(nèi)容。