第二節(jié) 統(tǒng)計(jì)管理體制

　　一、 統(tǒng)計(jì)管理體制概述

　　(一)統(tǒng)計(jì)管理體制概念：

　　統(tǒng)計(jì)管理體制，亦指對統(tǒng)計(jì)體制的狹義理解，是指國家組織管理政府統(tǒng)計(jì)工作的體系和制度，表現(xiàn)為國家對政府統(tǒng)計(jì)組織與管理結(jié)構(gòu)中各層次、各部分之間隸屬關(guān)系、職責(zé)范圍、管理方式等一系列問題的制度化和法律化的規(guī)定。統(tǒng)計(jì)管理體制是統(tǒng)計(jì)工作一項(xiàng)帶有根本意義的基礎(chǔ)性制度，它決定著一個(gè)國家統(tǒng)計(jì)資源的投入方式、統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的產(chǎn)出質(zhì)量以及統(tǒng)計(jì)工作的總體效益，從根本上決定著整個(gè)國家統(tǒng)計(jì)工作建設(shè)和發(fā)展水平。

　　(二)統(tǒng)計(jì)管理體制分類(統(tǒng)計(jì)管理體制的基本類型)：

　　綜觀世界各國統(tǒng)計(jì)管理體制，雖然差異很大。但仍可以從以下兩個(gè)基本角度進(jìn)行觀察和分類：

　　(1)從橫向觀察中央政府各部門之間的統(tǒng)計(jì)功能分工，可分為集中型統(tǒng)計(jì)體制和分散型統(tǒng)計(jì)體制。

　　A、集中型統(tǒng)計(jì)體制，是指國家設(shè)有專門的統(tǒng)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，如國家統(tǒng)計(jì)局或中央統(tǒng)計(jì)局，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)全國的統(tǒng)計(jì)工作，并主管重大的國情國力統(tǒng)計(jì)調(diào)查;國家統(tǒng)計(jì)局或中央統(tǒng)計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)的(通常有兩種領(lǐng)導(dǎo)形式：行政和業(yè)務(wù)兩方面都領(lǐng)導(dǎo)的垂直領(lǐng)導(dǎo)形式和只是在業(yè)務(wù)上進(jìn)行指導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)形式)政府綜合統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)負(fù)責(zé)完成統(tǒng)計(jì)的信息、咨詢、監(jiān)督三項(xiàng)基本功能。

　　B、分散型統(tǒng)計(jì)體制，是指國家不設(shè)立專門的統(tǒng)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，各種統(tǒng)計(jì)調(diào)查分別由政府各業(yè)務(wù)主管部門的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施;國家另設(shè)統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，如國家統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)委員會(huì)、統(tǒng)計(jì)方法委員會(huì)等，負(fù)責(zé)全國統(tǒng)計(jì)政策、制度、方法、標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)管理;統(tǒng)計(jì)的信息、咨詢、監(jiān)督功能分散到政府各業(yè)務(wù)主管部門的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)。

　　集中型統(tǒng)計(jì)管理體制的優(yōu)缺點(diǎn)：

　　集中型的優(yōu)點(diǎn)在于：可以最大限度地避免重復(fù)調(diào)查，節(jié)約調(diào)查經(jīng)費(fèi)，減少統(tǒng)計(jì)調(diào)查對象的負(fù)擔(dān);由獨(dú)立于各主管部門的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)工作，較易做到客觀、公正，能有效地避免主管部門的行政干擾：易于建立統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化全國統(tǒng)計(jì)工作的綜合協(xié)調(diào)性;將統(tǒng)計(jì)的信息、咨詢、監(jiān)督三種功能集中于政府綜合統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，有利于該系統(tǒng)掌握豐富的統(tǒng)計(jì)資料，熟悉各項(xiàng)指標(biāo)的口徑范圍、計(jì)算方法、資料來源和數(shù)字質(zhì)量，能夠?qū)�資料進(jìn)行必要的調(diào)整和科學(xué)估算，對資料進(jìn)行深入開發(fā)和系統(tǒng)分析，為國家實(shí)施宏觀調(diào)控政策和有關(guān)部門與單位進(jìn)行科學(xué)決策提供優(yōu)質(zhì)報(bào)務(wù)。

　　集中型的缺點(diǎn)在于：由國家統(tǒng)計(jì)局或中央統(tǒng)計(jì)局主管全國統(tǒng)計(jì)工作，容易忽視其他方面對統(tǒng)計(jì)信息的需求，不利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)辦統(tǒng)計(jì)的積極性;政府綜合統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)在一定程度上脫離經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與科技管理的實(shí)際，對各個(gè)領(lǐng)域的具體情況和存在問題了解不全、不深、不具體，影響統(tǒng)計(jì)調(diào)查與分析的深度以及咨詢服務(wù)的針對性。此外，集中型的統(tǒng)計(jì)體制還要維持一個(gè)相當(dāng)龐大的政府綜合統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，人員眾多，統(tǒng)計(jì)調(diào)查成本高。

　　分散型統(tǒng)計(jì)管理體制的優(yōu)缺點(diǎn)：

　　分散型統(tǒng)計(jì)管理體制的優(yōu)點(diǎn)在于：有利于各部門針對自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)管理需要，使統(tǒng)計(jì)工作與業(yè)務(wù)主管工作緊密結(jié)合，滿足社會(huì)對統(tǒng)計(jì)信息的特定需求：主管部門認(rèn)為必要的統(tǒng)計(jì)調(diào)查可以及時(shí)調(diào)查，對客觀情況的變化反應(yīng)及時(shí);可以充分利用有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的行政記錄資料，減少重復(fù)調(diào)查，減輕工作量。

　　分散型統(tǒng)計(jì)體制的缺點(diǎn)在于：容易數(shù)出多門、口徑不一、重復(fù)遺漏，需要著力協(xié)調(diào)。

　　(2)從縱向觀察中央政府與地方政府的統(tǒng)計(jì)關(guān)系，可分為三種：高度集中、垂直領(lǐng)導(dǎo)型;統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理型;彼此獨(dú)立、相互協(xié)作型。

　　高度集中、垂直領(lǐng)導(dǎo)型，其特點(diǎn)是從中央到地方各級統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，不論在業(yè)務(wù)上還是在行政上都實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)按中央統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一制定的計(jì)劃來搜集和上報(bào)統(tǒng)計(jì)資料，同時(shí)系統(tǒng)整理反映本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的資料，提供給地方政府領(lǐng)導(dǎo)，并定期發(fā)表。

　　統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理型，其特點(diǎn)是中央統(tǒng)計(jì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)在對地方各級統(tǒng)計(jì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一下達(dá)統(tǒng)計(jì)調(diào)查任務(wù)，實(shí)行統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方法和上報(bào)期限;地方統(tǒng)計(jì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)同時(shí)又是地方政府的組成部分，在行政上受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，在保證完成中央統(tǒng)計(jì)任務(wù)的同時(shí)，執(zhí)行地方政府交給的各項(xiàng)任務(wù)，滿足地方政府對統(tǒng)計(jì)信息的所有需要。這種統(tǒng)計(jì)體制的優(yōu)點(diǎn)在于不僅能集中利用人力，財(cái)力和物資技術(shù)條件，相對節(jié)約統(tǒng)計(jì)經(jīng)費(fèi)，還能把中央和地方辦統(tǒng)計(jì)的積極性結(jié)合起來，較充分地開發(fā)和利用統(tǒng)計(jì)資料，同時(shí)為中央和地方政府搞好服務(wù)。它的主要缺點(diǎn)是抗行政干擾的能力差，在逐級綜合匯總統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)過程中，統(tǒng)計(jì)信息的真實(shí)性容易受到地方利益的某些不利影響。

　　彼此獨(dú)立、相互協(xié)作型。其特點(diǎn)是中央統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下按照全國的需要，制定統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)調(diào)查計(jì)劃和調(diào)查方案，通過設(shè)立在地區(qū)的派出機(jī)構(gòu)搜集統(tǒng)計(jì)資料;地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)完全根據(jù)地方政府工作的需要制定統(tǒng)計(jì)工作計(jì)劃，組織必要的統(tǒng)計(jì)調(diào)查;中央和地方統(tǒng)計(jì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)在組織上是互相獨(dú)立的，在工作上是有條件地進(jìn)行協(xié)作的;地方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)“協(xié)議”為中央統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)完成一定的統(tǒng)計(jì)調(diào)查任務(wù)，或從中央統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)得到某些有府的統(tǒng)計(jì)資料。

　　二、我國的統(tǒng)計(jì)管理體制

　　(一)我國現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)管理體制的主要內(nèi)容。

　　根據(jù)《統(tǒng)計(jì)法》第四條的規(guī)定，我國實(shí)行了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)管理體制，建立了由政府綜合統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)和部門統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)組成的集中統(tǒng)一的政府統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。其中，政府綜合統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)由各級政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)組成，縣以上地方各級人民政府設(shè)立獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu);國家統(tǒng)計(jì)局還在全國各省(區(qū)、市)和部分市、縣，建立了城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)和企業(yè)調(diào)查隊(duì)，總編制為19900余人，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理。部門統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，包括國務(wù)院和地方各級人民政府的各部門根據(jù)統(tǒng)計(jì)任務(wù)需要設(shè)立的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，或在有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的統(tǒng)計(jì)人員�，F(xiàn)行的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的統(tǒng)計(jì)管理體制主要由以下三個(gè)方面組成：

　　(1)業(yè)務(wù)管理和協(xié)調(diào)方面。國家統(tǒng)計(jì)局依法負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)全國統(tǒng)計(jì)和國民經(jīng)濟(jì)核算工作。國家統(tǒng)計(jì)局直屬的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)和企業(yè)調(diào)查隊(duì)的統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)由國家統(tǒng)計(jì)局垂直領(lǐng)導(dǎo)�？h級以上地方各級人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)計(jì)工作，受同級人民政府和上級政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)上以上級政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)為主。國務(wù)院和地方各級人民政府各部門的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)或統(tǒng)計(jì)負(fù)責(zé)人，在統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)上受國家統(tǒng)計(jì)局或者同級地方人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。

　　(2)人事管理方面�？h以上地方各級政府統(tǒng)計(jì)局正、副局長，由同級地方黨委和政府管理，上級政府統(tǒng)計(jì)局協(xié)助管理。城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)和企業(yè)調(diào)查隊(duì)的編制和干部，由國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)一管理，分級負(fù)責(zé)。省級城市、農(nóng)村以及企業(yè)調(diào)查隊(duì)的正、副隊(duì)長，由國家統(tǒng)計(jì)局管理，同級政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)協(xié)助管理，同級地方黨委監(jiān)督管理。部門統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的編制和干部由部門自行管理;

　　(3)經(jīng)費(fèi)管理方面�？h以上各級人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)事業(yè)費(fèi)、國家統(tǒng)計(jì)事業(yè)編制的經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政撥付，國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)一管理。地方各級人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的行政經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政撥付，基本建設(shè)投資由地方政府安排。城市、農(nóng)村和企業(yè)三支調(diào)查隊(duì)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由國家統(tǒng)計(jì)局撥付并統(tǒng)一管理。部門統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由部門自行管理。

　　(二)從理論和實(shí)踐上，分析我國統(tǒng)計(jì)工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的管理體制的必要性。

　　《統(tǒng)計(jì)法》規(guī)定，我圓統(tǒng)計(jì)工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的管理體制，這是統(tǒng)計(jì)工作科學(xué)性、統(tǒng)一性的要求，也是我國幾十年來統(tǒng)計(jì)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

　　統(tǒng)計(jì)工作之所以要實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是因?yàn)椋?1)統(tǒng)計(jì)部門要對大量的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查，把成干上萬個(gè)單位的活動(dòng)情況全面地搜集、匯總起來，必須有統(tǒng)一的計(jì)劃和步驟，統(tǒng)一的制度和方法。如果各地方、各部門、各單位的統(tǒng)計(jì)制度和核算方法彼此不一，各搞一套，就不可能綜合出有價(jià)值的統(tǒng)計(jì)資料。(2)為了從組織上、制度上防止虛報(bào)、瞞報(bào)、偽造、篡改統(tǒng)計(jì)資料等違法行為的發(fā)生，防止地方個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)非法干預(yù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查和統(tǒng)計(jì)資料的上報(bào)，切實(shí)保障統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)人員獨(dú)立行使統(tǒng)計(jì)調(diào)查權(quán)、報(bào)告權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也要求對統(tǒng)計(jì)工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

　　統(tǒng)計(jì)工作之所以要實(shí)行分級負(fù)責(zé)，是因?yàn)椋?1)我國統(tǒng)計(jì)工作，不僅要滿足黨中央和國務(wù)院的決策初管理的需要，還要滿足地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)管理經(jīng)濟(jì)的需要，這就要求各級統(tǒng)計(jì)部門還要接受當(dāng)?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，完成地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查任務(wù)。(2)統(tǒng)計(jì)工作需要大量的經(jīng)費(fèi)和其他工作條件，在當(dāng)前的財(cái)政體制下，國家不可能全部包下來，需要各級財(cái)政的支持，多渠道解決經(jīng)費(fèi)等條件。(3)我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，開展統(tǒng)計(jì)工作的環(huán)境、條件不同，對統(tǒng)計(jì)工作的需求也不一樣，各地統(tǒng)計(jì)工作不可能也不必要完全由國家統(tǒng)計(jì)局作出統(tǒng)一安排。

　　(三)我國現(xiàn)行管理體制的主要弊端

　　現(xiàn)行的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的統(tǒng)計(jì)管理體制，雖然是比較適合我國國情的一種選擇，但在實(shí)際應(yīng)用過程中還是存在很多弊端：一是統(tǒng)計(jì)工作的獨(dú)立性差，抵御來自地方政府的對于統(tǒng)計(jì)調(diào)查和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的干擾能力弱，統(tǒng)計(jì)信息的可靠性和時(shí)效任受到威脅。二是政府統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)縱向管理不順，中央和地方統(tǒng)計(jì)任務(wù)不分、職責(zé)不清、整體效益低下，不利于全面推行抽樣調(diào)查。三是政府綜合統(tǒng)計(jì)與部門統(tǒng)計(jì)之間橫向關(guān)系不順，多頭向下、重復(fù)調(diào)查、報(bào)表多亂、數(shù)出多門的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。一方面，國家統(tǒng)計(jì)局不能夠有效利用各業(yè)務(wù)部門的行政記錄。另一方面;中央各部委依法統(tǒng)計(jì)思想不強(qiáng)，不能夠主動(dòng)及時(shí)地向國家統(tǒng)計(jì)局報(bào)送和交換有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)資料和行政記錄。這種重復(fù)交叉的雙軌制統(tǒng)計(jì)組織體系，既造成報(bào)表多亂、數(shù)出多門，又帶來了人力，物力、財(cái)力的巨大浪費(fèi)。

　　三、國外統(tǒng)計(jì)管理體制的特點(diǎn)及借鑒意義

　　美國――橫向分散型與縱向分級負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)體制。

　　日本――橫向分散型與縱向集中型的統(tǒng)計(jì)體制。

　　法國――橫向分散式與縱向垂直集中的統(tǒng)計(jì)體制。

　　德國――橫向集中型與縱向分級負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)體制。

　　澳大利亞――橫向集中型與縱向垂直型統(tǒng)計(jì)體制。

　　印度尼西亞――橫向高度集中與縱向垂直統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)體制。