2018年土地登記代理人考試《理論與方法》考點：農(nóng)地使用權(quán)

　　農(nóng)地使用權(quán)

　　一、定 義

　　農(nóng)地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員或者其他單位、個人依法以承包或者租賃等方式取得的用于農(nóng)、林、牧、漁等生產(chǎn)經(jīng)營活動的有期限限制的集體土地使用權(quán)。

　　農(nóng)地使用權(quán)是我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革中產(chǎn)生的一種新型的土地權(quán)利。這種權(quán)利是在土地承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營等法律關系的基礎上由承包人、承租人取得的。其中，集體土地承包經(jīng)營在我國農(nóng)村適用最廣泛、影響最深遠。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，保護土地承包人的土地使用權(quán)益，是我國現(xiàn)階段土地權(quán)利立法的一項基本政策�！锻恋毓芾矸ā穼�農(nóng)地使用權(quán)的規(guī)定是我們國家關于農(nóng)村政策的法律化定型化。關于農(nóng)地使用權(quán)的法律特點，主要考慮以下幾個方面。(1)權(quán)利主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員或其他單位、個人。(2)權(quán)利的取得方式，主要為承包經(jīng)營，此外在實踐中也包括土地租賃、土地使用權(quán)出讓等做法。(3)權(quán)利的用益目的，限定為農(nóng)、林、牧、漁等生產(chǎn)經(jīng)營活動。(4)權(quán)利的使用期限，有法律、法規(guī)規(guī)定的依其規(guī)定，無規(guī)定的依約定。

　　二、農(nóng)地使用權(quán)的主體

　　農(nóng)地使用權(quán)可由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法取得，也可由本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人依法取得。

　　依據(jù)《土地管理法》第14、15條的規(guī)定，農(nóng)地使用權(quán)的主體為本集體經(jīng)濟組織成員及本集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人。在各種集體土地使用權(quán)中，農(nóng)地使用權(quán)的主體范圍是比較廣泛的。其中，集體經(jīng)濟組織成員基于其特定身份而享有取得集體土地使用權(quán)的法定資格。集體土地所有權(quán)的團體性、社區(qū)性，加上國家對農(nóng)村土地的保護政策，決定了集體土地使用權(quán)的主體范圍主要為集體經(jīng)濟組織的成員。也就是說，集體土地使用權(quán)與集體經(jīng)濟組織成員的社員權(quán)有著較為密切的聯(lián)系;在多數(shù)情況下，特別是在地少人多的地方，擁有社員權(quán)通常是取得集體土地使用權(quán)的必要條件。這種主體資格的限制性，在一定程度上決定了集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性。

　　集體經(jīng)濟組織成員以外的單位和個人，也可以通過與集體經(jīng)濟組織簽訂土地承包合同取得農(nóng)地使用權(quán)。這種情況常常發(fā)生在地多人少的地方，以及城市近郊(本地農(nóng)民棄農(nóng)經(jīng)商致土地缺人耕種)。但是，這一類人取得農(nóng)地使用權(quán)有一個條件，就是必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準。這是因為，在農(nóng)地使用權(quán)出讓的問題上，可能存在著集體成員與集體領導者的利益沖突。實踐中，如果村委會、鄉(xiāng)政府由出讓農(nóng)地使用權(quán)獲得的收益高于向集體成員收取的提留，他們就可能減少對本集體成員發(fā)包土地的數(shù)量，而將較多的農(nóng)用地對外出讓，從而影響到本地農(nóng)民的生計和本社區(qū)的安定。由此可見，集體經(jīng)濟組織成員以外的單位和個人取得農(nóng)地使用權(quán)的主體資格，不是以社員權(quán)為基礎，因此其能否取得農(nóng)地使用權(quán)要取決于集體經(jīng)濟組織多數(shù)成員的意志，并受到政府的制約。

　　三、農(nóng)地使用權(quán)的取得

　　關于農(nóng)地使用權(quán)的取得，需注意以下幾個問題。

　　(一)區(qū)分不同的承包主體。依《土地管理法》第14、15條的規(guī)定，集體土地承包經(jīng)營權(quán)的主體分為兩類：本集體經(jīng)濟組織成員和本集體成員以外的單位或者個人。主體身份的不同，承包經(jīng)營權(quán)的取得也不同。農(nóng)民集體所有的土地，本集體成員可直接與發(fā)包方即集體經(jīng)濟組織簽定土地承包協(xié)議，取得土地承包經(jīng)營權(quán)。如果是本集體成員以外的單位或個人，則必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準。實踐中，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織應當嚴格執(zhí)行不同主體取得承包經(jīng)營權(quán)的程序，以防止違反多數(shù)農(nóng)民的意志將本集體內(nèi)所有的土地承包給本集體成員以外的單位或個人，而本集體成員卻無地耕種的現(xiàn)象發(fā)生。

　　(二)關于承包“四荒”土地的特殊規(guī)定。對集體所有的荒山、荒地、荒丘、荒灘等未開發(fā)利用的土地資源，中央和地方都鼓勵有能力的單位或個人進行開發(fā)利用，如《農(nóng)業(yè)法》和一些地方頒布的出讓“四荒地”使用權(quán)的辦法或規(guī)定，都是單位或個人取得“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的根據(jù)。至于單位或個人以何種方式或程序取得該項權(quán)利，以及權(quán)利的期限、流轉(zhuǎn)等事項，可在遵守國家和地方有關規(guī)定的前提下，由發(fā)包方與承包方協(xié)商確定。在一些地方，采取發(fā)包方提出合同條件，進行公開拍賣的辦法訂立承包合同，也取得較好的效果。在條件具備的地方，對大面積荒山荒地的發(fā)包，也可以采用招標的方法。

　　(三)土地承包經(jīng)營合同的內(nèi)容。土地承包經(jīng)營合同是指發(fā)包人和承包人依法訂立的約定雙方權(quán)利和義務的協(xié)議。根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定，發(fā)包人一般是指村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)分別設立的集體經(jīng)濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。承包方是本集體經(jīng)濟組織的成員(農(nóng)戶或個人)或者集體以外的單位或個人。承包人依照承包合同規(guī)定范圍可以從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包人與承包人依合同的約定享有權(quán)利義務。就發(fā)包人而言，其權(quán)利主要有：(1)依法維護集體土地的所有權(quán)不受侵犯。發(fā)包人作為農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)人，對于任何侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓的土地行為有權(quán)制止。(2)依法享有農(nóng)民集體土地的收益權(quán)。這一權(quán)利是通過收取承包方的承包費或者提留款來實現(xiàn)的。(3)依法具有監(jiān)督管理權(quán)。比如監(jiān)督承包人按照規(guī)定用途合理利用土地等。其義務主要為：不得違反合同的約定干涉承包人的經(jīng)營自主權(quán);應當按照合同的約定向承包人提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的生產(chǎn)條件并按照農(nóng)時完成承包合同規(guī)定的服務項目。就承包人來講，其權(quán)利主要為：生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)、收益權(quán)等，但是上述權(quán)利的行使必須依法進行。其義務主要是：(1)保護土地和按照承包合同約定的用途合理利用土地。這里所講的“保護”，是指承包經(jīng)營方對土地生態(tài)及其環(huán)境的良好性能和質(zhì)量的保護。為此，承包經(jīng)營方為保護土地的生產(chǎn)能力要采取整治和管理措施，要保護土地生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率、防止水土流失和鹽漬化等。(2)按照合同向發(fā)包人支付約定的承包費、提留款等。(3)按照法律的要求繳納有關稅費。

　　(四)承包期限。集體土地承包經(jīng)營的期限為三十年。這主要是考慮到目前國家在農(nóng)村的政策已經(jīng)明確新一輪的農(nóng)村土地承包合同要三十年不變，且家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是憲法所規(guī)定的農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟的基本形式，農(nóng)民的農(nóng)地使用權(quán)就是農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)，《土地管理法》對土地承包經(jīng)營的期限作出規(guī)定，有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。荒山、荒地、荒丘、荒灘等未開發(fā)土地的承包經(jīng)營權(quán)的期限較有特殊性，各地的規(guī)定一般不同，如陜西寶雞規(guī)定期限為五十到七十年，黑龍江規(guī)定為三十到七十年，故實踐中其具體期限可由當事人雙方在合同中協(xié)商確定。

　　(五)承包土地的調(diào)整。集體經(jīng)濟組織成員承包本集體的土地，存在著一個公平分配的問題。這個問題在土地相對緊缺的地方尤其突出。因此，在土地發(fā)包經(jīng)過若干年以后，由于人口變動等情況，與原有的土地分配格局可能出現(xiàn)利益分配不平衡的情況。這就需要對承包土地進行局部的調(diào)整。按照《土地管理法》第14條第2款的規(guī)定，在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準。這樣規(guī)定的目的是確保國家關于農(nóng)村政策的穩(wěn)定性，防止發(fā)包方隨意變更土地承包合同，損害農(nóng)民的承包利益，從而更好地保護農(nóng)民賴以生存的土地權(quán)益不受侵犯。

　　四、農(nóng)地使用權(quán)的內(nèi)容和限制

　　(一)農(nóng)地使用權(quán)的內(nèi)容。

　　農(nóng)地使用權(quán)人在權(quán)利期限內(nèi)，對土地享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)，并可依法繼承。荒山、荒地、荒丘、荒灘等未開發(fā)利用土地的承包經(jīng)營權(quán)須達到一定的轉(zhuǎn)讓條件方可轉(zhuǎn)讓，具體轉(zhuǎn)讓條件依各地方的有關規(guī)定。

　　在各類集體土地使用權(quán)中，農(nóng)地使用權(quán)人享有的權(quán)利最充分，其在權(quán)利期限內(nèi)對土地享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)。為了穩(wěn)定承包關系，農(nóng)業(yè)部《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》中對承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題也給予了明確的答復。據(jù)此，如果承包人死亡或喪失民事行為能力，可由其合法繼承人繼承取得農(nóng)地使用權(quán)�；纳�、荒地、荒丘、荒灘等未開發(fā)利用土地的承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)限內(nèi)容一般依承包合同確定，但因其權(quán)利客體的特殊性，處分該權(quán)利時，應當充分考慮資源開發(fā)利用的程度，如陜西寶雞、黑龍江等地關于“四荒”資源使用權(quán)的立法規(guī)定該承包經(jīng)營權(quán)須達到一定的轉(zhuǎn)讓條件方可轉(zhuǎn)讓，實踐中應當嚴格依法行事，防止一些單位和個人將承包經(jīng)營權(quán)倒賣牟利，而“四荒”資源卻得不到真正的開發(fā)利用。

　　(二)“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。

　　依法承包并已辦理土地登記的荒山、荒地、荒丘、荒灘等的土地使用權(quán)抵押的，應經(jīng)發(fā)包方同意，并出具書面證明。集體土地上農(nóng)地使用權(quán)抵押的，應當經(jīng)集體土地所有者的同意。

　　依《擔保法》第34條第5項和原《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》第4條的規(guī)定，集體荒地土地使用權(quán)已辦理土地使用權(quán)登記的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以設定抵押權(quán)。為辦理抵押登記，抵押人需出具發(fā)包人同意抵押的書面證明。

　　(三)農(nóng)地使用權(quán)人行使權(quán)利應受的限制。

　　此限制主要包括兩個方面：

　　第一，不得擅自改變權(quán)利取得時設定的土地用途。根據(jù)《土地管理法》及其他相關自然資源立法的規(guī)定，法律對農(nóng)地使用權(quán)用途的限制與對企業(yè)建設用地權(quán)用途的限制有所不同。對后者是嚴格的用途限制，而對前者僅在農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地方面是嚴格的用途限制，其目的在于實現(xiàn)耕地的保護。對此，《土地管理法》第4、31、44條均體現(xiàn)了這一立法主旨。而農(nóng)、林、牧、漁業(yè)用地之間用途的改變，法律并未嚴格禁止，只是禁止或限制上述用途改變導致對自然資源的破壞性開發(fā)、利用。例如，毀壞森林、草原開墾耕地，圍湖造田和侵占江河灘地等，為《土地管理法》第39條所禁止。因此，農(nóng)、林、牧、漁之間土地用途的改變應依有關法律規(guī)定，并應經(jīng)集體土地所有者同意。至于農(nóng)、林、牧、漁各部門中的具體用途的改變，例如種植作物由糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭卟松�產(chǎn)，不屬于土地用途改變，可以由承包經(jīng)營權(quán)人自主決定。

　　第二，不得閑置耕地。我國是一個耕地資源極為稀缺的國家，閑置耕地與立法取向不符�！锻恋毓芾矸ā返�37條第3款規(guī)定：“承包經(jīng)營耕地的單位和個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，應當終止承包合同，收回發(fā)包的土地�！贝隧椧�(guī)定既適用集體耕地，也適用國有耕地。

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