2018年土地登記代理人考試《理論與方法》考點：集體土地所有權(quán)

　　集體土地所有權(quán)

　　一、集體土地所有權(quán)的客體

　　集體土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：

　　(一)農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，有下列情形之一且不屬于《土地管理法實施條例》第2條規(guī)定范圍的，確定為農(nóng)民集體所有：

　　1、土地改革時分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地的所有權(quán)證，現(xiàn)在仍由村或鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或其成員使用的;

　　2、根據(jù)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(簡稱“《六十條》”)的規(guī)定，已確定為集體所有的耕地、自留地、自留山、宅基地、山林、水面和草原等;

　　3、不具有上述情形，但農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，或者雖未連續(xù)使用滿二十年但經(jīng)縣級以上人民政府根據(jù)具體情況確認其所有權(quán)的;

　　4、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)立的企業(yè)或其他組織及成員持有集體建設(shè)用地使用權(quán)證的。

　　(二)土地所有權(quán)有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有。

　　承認“在土改時分給農(nóng)民并頒發(fā)了土地所有權(quán)證的土地屬于集體所有”是對集體所有土地初始來源的肯定。第2小項是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依據(jù)《人民公社六十條》的規(guī)定而取得對自留地、宅基地、林地等集體土地所有權(quán)的既成事實加以確認。第3小項是對農(nóng)村長期以來形成的事實關(guān)系的承認，也符合我國《民法通則》第137條規(guī)定權(quán)利受侵害的訴訟保護期限最長為二十年的立法精神。這里所說的“連續(xù)使用”，應(yīng)當包括集體使用和集體發(fā)包給個人使用。第4小項是對我國的如下現(xiàn)實情況的承認：目前，在許多地區(qū)，農(nóng)民集體所有的土地都未發(fā)所有權(quán)證而僅僅發(fā)放了使用權(quán)證。實踐中，存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織未發(fā)所有權(quán)證，但是集體經(jīng)濟組織設(shè)立的企業(yè)或其他組織、以及該集體經(jīng)濟組織的成員僅持有建設(shè)用地使用權(quán)證，并且對該土地一直實際占有、使用、收益的情況。在這種情況下，應(yīng)確認該集體經(jīng)濟組織對相應(yīng)的土地享有所有權(quán)。

　　我國現(xiàn)行《土地管理法》第8條第2款的規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。有人誤解該規(guī)定，認為農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的所有權(quán)應(yīng)推定為農(nóng)民集體所有。事實上，在城市市區(qū)以外的廣大國土上，還有面積廣大的國有土地，其中有一些是與集體土地相鄰或者相交錯的。那么，在國家與集體之間發(fā)生權(quán)屬爭議而已有的證據(jù)又不能證明權(quán)利歸屬時，應(yīng)推定為國家所有，還是集體所有?依據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第18條，除有證據(jù)證明歸集體所有的土地以外，其他土地一律推定為國家所有。所以，對《土地管理法》第8條第2款的正確理解是：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，只有在既不能依法直接確定為國有，也不能因歸屬不明而被推定為國有的情況下，才能確定為集體所有。

　　二、集體土地所有權(quán)的主體及代表

　　農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會作為所有者代表經(jīng)營、管理。在一個村范圍內(nèi)存在兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，且農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于該兩個以上組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組作為所有者代表經(jīng)營、管理。在一個村范圍內(nèi)不存在兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以設(shè)立以村民小組為單位的集體經(jīng)濟組織，將村農(nóng)民集體所有的土地劃分確定為各該集體經(jīng)濟組織或者相應(yīng)的村民小組所有，由各該集體經(jīng)濟組織或村民小組作為所有者經(jīng)營、管理;村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表不同意的，該土地仍歸本村農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府作為所有者代表經(jīng)營、管理。

　　將村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的條件，做了特別限定。村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織可以享有土地所有權(quán)，主要是因為我國目前實踐中存在著一些地方村農(nóng)民集體所有的土地由村民小組一級實際控制的情況。承認這些村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)，有利于穩(wěn)定當?shù)氐霓r(nóng)村土地關(guān)系，充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。當然，并不是所有村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織都當然地享有土地所有權(quán)，而是有嚴格的條件限制，即村民小組一級要有集體經(jīng)濟組織。沒有集體經(jīng)濟組織的，經(jīng)過村農(nóng)民集體的表決同意，可以在村民小組一級設(shè)立集體經(jīng)濟組織，由其享有土地所有權(quán)。另一方面，目前大多數(shù)地區(qū)的村民小組，既無組織機構(gòu)，又無法人資格，也無獨立帳號，其財務(wù)一般由村直接管理，不具備作為集體土地所有權(quán)主體代表的條件。而且，這些地方的普通農(nóng)民對確權(quán)給村民小組的要求也不強烈，他們認為確權(quán)給誰都無關(guān)緊要，只要其已經(jīng)得到的土地實際利益(如宅基地、承包地)有保障和相對公平即可。此外，經(jīng)村農(nóng)民集體意志表決不同意在村民小組一級設(shè)立集體經(jīng)濟組織享有土地所有權(quán)的，應(yīng)當尊重多數(shù)人意愿，確認土地仍歸村農(nóng)民集體所有。實際上，將村一級集體土地所有權(quán)確定為集體土地所有權(quán)的最基本形態(tài)是比較適宜的，這樣能夠減少村民小組之間的權(quán)屬糾紛，穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系。

　　將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體土地所有者代表界定為“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府”，在《土地管理法》第10條規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府。這是實際情況的真實反映。在我國的多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地所有權(quán)的真正代表為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府，盡管各地紛紛設(shè)立諸如“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)社”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)工商總公司”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體資產(chǎn)管理委員會”等名稱各異的企業(yè)組織，但這些組織多受鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府支配、控制，其負責人均由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府委派、任命，或由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負責人兼任，財務(wù)上也與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府財政融為一體。有些地方，一個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府下面有多個經(jīng)濟組織。而且，這些經(jīng)濟組織已經(jīng)不是與原來的人民公社相對應(yīng)意義上的集體經(jīng)濟組織。所以，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府代表該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))全體農(nóng)民充當集體土地所有權(quán)主體，實踐中比較可行。

　　三、集體土地所有權(quán)的內(nèi)容與限制

　　集體土地所有者及其代表依法對集體土地享有占有、使用、收益和處分權(quán)能，其權(quán)利行使受法律限制。集體土地所有者及其代表可依法將集體土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與符合法律規(guī)定的用地者。集體土地所有者對土地依法享有收益權(quán)，并可保有一定處分權(quán)。集體土地所用者代表實施對集體土地的重大處置，需經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組成員表決同意，并不得違反法律的禁止性規(guī)定，且應(yīng)履行法定義務(wù)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地所有者代表行使上述權(quán)利可不經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組成員表決同意。

　　集體土地所有權(quán)的內(nèi)容。集體土地所有權(quán)可以由所有者親自行使，也可以由所有者代表代為行使。其權(quán)利內(nèi)容包括占有、使用、收益和處分四項權(quán)能。集體土地所有權(quán)具有不完全性，在收益和處分方面受到一定限制。例如在收益權(quán)方面，集體所有的土地不能直接用于房地產(chǎn)開發(fā);若要用于房地產(chǎn)開發(fā)，必須先經(jīng)國家征用程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有土地后再由國家出讓給發(fā)展商。這就使屬于集體土地所有權(quán)人在土地商業(yè)性開發(fā)方面的收益受到限制。又如在處分權(quán)方面，集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，集體土地所有者不得擅自改變土地用途，集體向非農(nóng)業(yè)性用地者提供土地使用權(quán)須經(jīng)人民政府審批等等，均使集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)受到相當大的限制。

　　集體土地所有權(quán)的權(quán)能分離。向用地者讓與權(quán)利，既可由集體土地所有者實施，也可由其代表實施。向用地者讓與權(quán)利后，集體土地所有者可取得收益(當然，也可以無償讓與，例如宅基地使用權(quán))。

　　集體土地所有者代表對土地行使處分權(quán)的限制。對土地的處分包括事實上的處分(如改變土地用途)和法律上的處分(如將土地權(quán)利進行交易)。集體土地所有者代表行使處分權(quán)受兩方面限制：

　　第一，受農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員共同意志的限制。集體土地所有權(quán)真正主體是全體集體經(jīng)濟組織成員，而不是他們的代表機構(gòu)或者代表人。所以，對集體土地的重大處置決定，要依法經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組成員表決同意。但是，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地所有權(quán)中，農(nóng)民集體對土地實際已無直接的收益權(quán)，也無法直接行使處分權(quán)，故農(nóng)民集體已無法對所有權(quán)主體代表行使權(quán)利予以限制。從這一實際情況出發(fā)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地所有者代表行使上述權(quán)利可不經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組成員表決同意。

　　第二，受國家法律和政府管理的限制。集體經(jīng)濟組織行使對集體土地的處分權(quán)，不得違反法律的禁止性規(guī)定，且須履行法定義務(wù)。例如，未經(jīng)國家征用不得轉(zhuǎn)讓土地，不得將集體土地用于商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)，改變土地用途須依法經(jīng)有審批權(quán)的人民政府批準等等。

　　四、集體土地的征用

　　集體土地征用是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的行為。土地征用方案依照法定程序批準后，由被征用土地所在地的市、縣級人民政府予以公告并組織實施。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地主管部門辦理征地補償?shù)怯洝Ｊ�、縣人民政府土地主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)經(jīng)批準的土地征用方案，擬定征地補償、安置方案，并在被征用土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征用土地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)按國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)基金。土地補償費歸土地所有權(quán)人所有，地上附著物和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須�？顚Ｓ�，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。征地補償、安置費的分配，應(yīng)經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。

　　土地征用權(quán)的性質(zhì)。在民法上，征用是所有權(quán)取得的一種方式，它是指國家為公共目的而強制地、并且通常是有償?shù)厝〉妙I(lǐng)土范圍內(nèi)原屬其他民事主體所有的財產(chǎn)�，F(xiàn)代各國法律都承認國家為了公共建設(shè)需要而征用財產(chǎn)的做法。這在法理上被稱為“最高統(tǒng)治權(quán)的行使”。確切地說，征用權(quán)不是私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力。國家征用財產(chǎn)的權(quán)力，不是依據(jù)于國家所有權(quán)，而是依據(jù)于國家主權(quán)。主權(quán)意味著國家可以支配其領(lǐng)土內(nèi)的一切人和物。在我國，土地征用權(quán)是指國家基于公共利益的目的而將集體所有土地轉(zhuǎn)為國有的權(quán)力。我國憲法第10條在設(shè)立集體土地所有權(quán)的同時，規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。這說明，集體土地所有權(quán)自設(shè)立時起就附有一個條件，這就是隨時服從國家的建設(shè)征用。國家為公共利益征用集體，可以是基于各種不同的需要，如公共管理的需要、國防的需要、經(jīng)濟建設(shè)的需要等等。土地《土地管理法》第2條第4款 “國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征用”的規(guī)定，涵蓋了各種公共利益需要。而《土地管理法》第43條第1款“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定和第2款“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”的規(guī)定，則是關(guān)于建設(shè)征用土地的規(guī)定。實際上，我國關(guān)于建設(shè)征用土地的立法由來已久，如1953年的《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》、1958年的《國家建設(shè)征用土地辦法》和1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》。

　　國家對集體土地征用的程序性規(guī)定。各級政府在行使土地征用權(quán)時，必須嚴格遵守《土地管理法》及其實施條例規(guī)定的審批程序。這些程序既可以防止土地征用權(quán)的濫用，實現(xiàn)土地資源合理利用和耕地保護，又可以規(guī)范政府部門的行政行為，保護被征地者的合法權(quán)益。

　　嚴格地說，征地補償不是支付地價，而是對原土地所有者在土地上的投入、搬遷安置、地上附著物和尚未到收獲期的農(nóng)作物的一次性補償。所以，同一地塊上的征地補償費與征用后的土地出讓金在計算標準和計算方法上是不同的。實踐中，征地補償費的確定、發(fā)放和使用，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益，必需嚴格執(zhí)行法律法規(guī)關(guān)于征地補償費的項目、標準及費用支付、分配的各項規(guī)定。

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