2016土地登記代理人《地籍調(diào)查》輔導資料：第一講　耕地質(zhì)量

　　我國人多耕地少，又正處于高速發(fā)展階段，每年建設占用耕地的規(guī)模較大，耕地保護和確保糧食安全的任務十分艱巨。為此，國土資源部門一直致力開展的農(nóng)村土地整治工作，在實現(xiàn)耕地占補平衡、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件以及農(nóng)村生活環(huán)境等方面起到了積極作用。近10年來，我國通過農(nóng)村土地整治，補充耕地累計超過4000萬畝，近幾年投入的資金更是達到每年1000億元的規(guī)模。

　　在取得巨大成績的同時，也應看到土地整治領域存在一些問題。比如最近有媒體報道，東部某市國土資源部門投入390萬元開展的一個土地整理工程，從2001年開始整理、2004年驗收“合格”后，由于質(zhì)量問題無法耕種，導致400多畝耕地長期處于拋荒狀態(tài)。2008年央視《焦點訪談》欄目也曾以《整地還是毀地》為題，報道了陜西省鎮(zhèn)巴縣一個土地整理項目質(zhì)量低下，導致2000多畝耕地無法耕種的不良事件。

　　除了耕地質(zhì)量不合格，土地整治領域還存在很多其他問題，比如一些干部利用工程分配權收受賄賂、挪用專項資金等。大量事實證明，在其他類政府投資項目中可能出現(xiàn)的問題，在土地整治領域同樣存在。對于這些共性問題，可以通過公開程序、透明執(zhí)行、加強監(jiān)督等方式來加以防范和遏制。但如何確保土地整治項目的耕地質(zhì)量，是一個比較復雜但決不可忽視的問題。

　　近年來，國土資源部對土地整治工作的關注力度越來越大。各地除了滿足耕地占補平衡需要開展的土地整治項目外，還有通過增減掛鉤、新農(nóng)村建設等方式開展的土地整治項目�？梢灶A見，在未來一段時期內(nèi)，土地整治將持續(xù)保持一個較大的規(guī)模。在這個過程中，如果不能確保耕地質(zhì)量，占優(yōu)補劣、弄虛作假，不僅會嚴重浪費資金和其他社會資源，導致我國耕地質(zhì)量快速退化，而且會嚴重破壞國土資源部門的形象。因此，全力保障耕地質(zhì)量，理應是各地開展土地整治工作的首要任務。

　　在當前的土地整治工作中，最關心耕地質(zhì)量的莫過于高層政府。中央一級對耕地保護以及糧食安全問題，有著強烈的歷史責任感。但在具體的操作層面，地方政府通常把土地整治當作一項不得不完成的任務來完成——因為國家有耕地占補平衡的政策要求，并且這樣做才有建設用地周轉指標可用。如此完成任務式的土地整治，必然會導致耕地質(zhì)量參差不齊。

　　解決這一問題，通過思想教育加強責任感只是一個方面，更多的還需要從機制上作考慮。目前各地大多先由建設單位繳納耕地開墾費，然后由地方國土資源部門組織開展土地整治、補充耕地。在土地整治中，地方政府既是資金投入者，又是耕地占補平衡指標或建設用地周轉指標的使用者，同時還是土地整治的驗收者。如此單一的整治方式和多重的角色定位，容易導致地方政府偏向于少花錢、快驗收和多用指標。

　　要改變這種狀況，就必須調(diào)整地方政府在土地整治中的角色定位。大致需要兩個步驟：一是改變其資金投入者和指標使用者的角色，僅僅作為驗收方。我國《土地管理法》和相關文件至少給出了三種補充耕地的方式，即自行造地、社會造地和繳納開墾費統(tǒng)一造地。可以鼓勵各地對土地整治補充耕地進行市場化運作，探索“企業(yè)和個人依據(jù)規(guī)劃，利用自籌資金開展土地整治項目，通過市場有償轉讓指標”的模式。這樣，就可以把資金投入者和指標使用者的角色從地方政府身上剝離，地方政府和國土資源部門只需做好規(guī)劃和項目監(jiān)管和驗收工作就行。

　　當然，即使做到了這一點，也可能出現(xiàn)負責驗收的地方政府官員被投資者收買，從而在驗收環(huán)節(jié)造假的情況。這就需要采取第二步：即在驗收環(huán)節(jié)引入其他角色，以此來避免出現(xiàn)地方政府官員說了算的局面。土地整治項目所涉及的土地，其產(chǎn)權人相對明確，一般包括集體經(jīng)濟組織、村民以及村集體通過招標引入的規(guī)模經(jīng)營者。作為未來土地的使用者，土地整治質(zhì)量的好壞與這些產(chǎn)權人的切身利益密切相關，他們不容易被收買。因此，如果讓這些人參與到驗收環(huán)節(jié)，規(guī)定經(jīng)他們同意才能完成驗收，就會迫使土地整治實施方提高質(zhì)量，努力達到預先約定的標準，從而保證土地整治中的耕地質(zhì)量。

　　耕地質(zhì)量是土地整治工作的生命。只有通過建立新機制、保證耕地質(zhì)量，才能保證土地整治工作的有效性。這一點理應成為土地管理者們的共識。