土地執(zhí)法監(jiān)察

　　(一)土地執(zhí)法監(jiān)察的概念

　　土地監(jiān)察是土地監(jiān)督檢查的簡(jiǎn)稱。它是指縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門按照法定程序和方式，依法對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)土地管理法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)違法者實(shí)施法律制裁的活動(dòng)。它包括以下幾層涵義：

　　(1)土地監(jiān)督檢查的主體是代表國(guó)家行使土地管理職權(quán)的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門。

　　(2)土地監(jiān)督檢查的對(duì)象不僅包括土地管理的相對(duì)人，而且還包括享有土地征用和建設(shè)用地審批權(quán)的地方各級(jí)人民政府及代表政府行使土地管理權(quán)的土地行政主管部門，這是土地監(jiān)督檢查的重要特征之一。

　　土地監(jiān)督檢查的對(duì)象是與土地發(fā)生法律關(guān)系的土地管理者、土地所有者和土地使用者。

　　(3)土地監(jiān)督檢查的內(nèi)容是對(duì)土地管理法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)違法者實(shí)施法律制裁。

　　(4)土地監(jiān)督檢查的目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家的土地管理職能，保證土地管理法律法規(guī)的全面實(shí)施。實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，有計(jì)劃地合理調(diào)配國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門對(duì)土地的需求，實(shí)行土地的用途管制制度，是我國(guó)土地管理制度的基本特征。

　　(二)土地違法行為及處罰

　　1.非法轉(zhuǎn)讓土地

　　(1)買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地的認(rèn)定

　　買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地，是指違反法律規(guī)定，將土地權(quán)利完全或部分地轉(zhuǎn)移給他人的行為。只要實(shí)際上發(fā)生了一方違法地將土地權(quán)利完全轉(zhuǎn)移給另一方，另一方支付價(jià)金，則可以認(rèn)定為買賣。對(duì)在實(shí)質(zhì)上非法將土地權(quán)利完全地、永久地提供給另一方，另一方為此支付價(jià)金的，應(yīng)定性為“買賣土地”;對(duì)將土地違法地有期限地提供給他方使用，或者一方支付金錢以外的標(biāo)的物，另一方提供土地的，則應(yīng)定性為“以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。

　　(2)對(duì)買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地的處罰根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，處罰方式主要包括以下幾種：

　　1)沒(méi)收違法所得。所謂違法所得，是指依照違法行為，一方應(yīng)當(dāng)交付給另一方的錢或物

　　2)限期拆除新建的建筑物和其它設(shè)施。

　　3)沒(méi)收新建的建筑物和其它設(shè)施。

　　4)罰款。

　　5)行政處分。給予行政處分的對(duì)象，是買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地的單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其它直接責(zé)任人員。行使行政處分權(quán)的機(jī)關(guān)是有關(guān)責(zé)任人員的所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)。給予行政處分的依據(jù)，是《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》和《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》。

　　6)刑事責(zé)任。主要是指買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地，情節(jié)嚴(yán)重，觸犯《中華人民共和國(guó)刑法》第二百二十八條時(shí)，構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪的情形。構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪的，應(yīng)當(dāng)依法由檢察機(jī)關(guān)提起公訴，依照刑事訴訟的有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。

　　2.破壞耕地

　　(1)對(duì)破壞耕地行為的認(rèn)定

　　破壞耕地行為，有以下幾種表現(xiàn)形式，一是占用耕地建窯、建墳;二是未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，使土地種植條件遭到破壞;三是因土地開(kāi)發(fā)造成土地沙化、鹽堿化的。認(rèn)定破壞耕地行為，一個(gè)非常重要的標(biāo)準(zhǔn)就是耕地質(zhì)量受到破壞。

　　(2)對(duì)破壞耕地行為的處罰

　　1)責(zé)令限期改正或者治理。即由作出處罰決定的土地行政主管部門責(zé)令違法者自行糾正其違法行為，并責(zé)令其在一定期限內(nèi)對(duì)其違法行為所造成的后果采取措施進(jìn)行治理，以減輕其違法行為所造成的后果。這是一種補(bǔ)救性質(zhì)的處罰，其目的在于使被破壞的耕地得以恢復(fù)，以保證現(xiàn)有耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

　　2)罰款。對(duì)于破壞耕地的行為，可以并處罰款，但是否處以罰款，應(yīng)當(dāng)由作出處罰決定的土地行政主管部門視違法行為所造成的后果來(lái)確定。罰款的具體標(biāo)準(zhǔn)和幅度，應(yīng)由《土地管理法實(shí)施條例》作出明確規(guī)定。

　　3)刑事責(zé)任。當(dāng)破壞耕地的行為觸犯《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十二條時(shí)，即構(gòu)成破壞耕地罪，承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

　　3.非法占用土地

　　(1)對(duì)非法占用土地行為的認(rèn)定

　　非法占用土地的行為有以下幾種表現(xiàn)形式，一是未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用土地的行為;二是采取各種欺騙手段，騙取批準(zhǔn)而非法占用土地的行為;三是超過(guò)批準(zhǔn)的數(shù)量，多占土地的行為;四是超過(guò) 省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，多占土地的行為。

　　對(duì)“未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地”和“騙取批準(zhǔn)非法占地”這兩種違法行為，雖然處罰方式并無(wú)區(qū)別，但在具體定性時(shí)應(yīng)注意把握其區(qū)別。認(rèn)定騙取批準(zhǔn)非法占地，應(yīng)注意把握三個(gè)條件，一是行為人申請(qǐng)用地時(shí)有騙取批準(zhǔn)的主觀故意，這種故意可能表現(xiàn)為隱瞞或者虛構(gòu)戶籍人口數(shù)量、隱瞞原土地使用面積或土地利用現(xiàn)狀、將耕地申報(bào)為非耕地等;二是行為人實(shí)施騙取行為后，已經(jīng)取得了用地批準(zhǔn)文件，沒(méi)有取得的，騙取批準(zhǔn)行為不能成立。已經(jīng)取得的，即使用地批準(zhǔn)文件是越權(quán)批準(zhǔn)的無(wú)效文件，騙取行為依然成立;三是行為人已經(jīng)實(shí)施了占地行為。未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地的一個(gè)顯著特征是行為人沒(méi)有取得任何批準(zhǔn)文件而擅自使用土地。因此，是否取得用地批準(zhǔn)文件，是兩者的根本區(qū)別所在。

　　(2)對(duì)非法占用土地行為的處罰

　　根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，處罰方式主要有：

　　(1)責(zé)令退還非法占用的土地。

　　(2)限期拆除新建的建筑物和其它設(shè)施。

　　(3)沒(méi)收新建的建筑物和其它設(shè)施。

　　(4)罰款。

　　(5)行政處分。給予行政處分的對(duì)象是非法占地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其它直接責(zé)任人員。給予行政處分的依據(jù)是《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》和《企業(yè)職工獎(jiǎng)懲條例》。行使行政處分的機(jī)關(guān)是有關(guān)責(zé)任人員的所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)。

　　(6)刑事責(zé)任。主要是指非法占用土地的行為情節(jié)嚴(yán)重，觸犯《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十二條時(shí)，行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事法律責(zé)任，包括有期徒刑或者拘役、單處或者并處罰金等。需要說(shuō)明的是，構(gòu)成此罪，必須是非法占用耕地。

　　4.農(nóng)村村民非法占用土地建住宅

　　(1)農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的認(rèn)定

　　農(nóng)村村民非法占用土地建住宅，有以下幾種表現(xiàn)形式：一是農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地建住宅;二是農(nóng)村村民采用欺騙手段騙取批準(zhǔn)非法占用土地建住宅;三是農(nóng)村村民建住宅的面積超過(guò)了省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)定農(nóng)村村民非法占用土地建住宅，其主體必須是沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)村村民。此外，建住宅不僅包括農(nóng)村居民建住房，還應(yīng)當(dāng)包括興建與所建住房的居住生活有關(guān)的其它建筑物和設(shè)施，包括廚房、廁所等。

　　(2)對(duì)農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的處罰

　　《土地管理法》對(duì)農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的處罰規(guī)定了兩種方式，一是責(zé)令退還非法占用的土地;二是限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

　　5.非法批地

　　(1)對(duì)非法批地行為的認(rèn)定

　　根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，非法批地行為有以下幾種表現(xiàn)形式：一是沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)的單位非法批準(zhǔn)，例如縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，就是非法批準(zhǔn)，其原因是主體不合法;二是雖有批準(zhǔn)權(quán)但超越了批準(zhǔn)權(quán)限而非法批準(zhǔn)，例如省級(jí)人民政府批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田就是非法批準(zhǔn);三是違反土地利用總體規(guī)劃而非法批準(zhǔn)，即由于批準(zhǔn)內(nèi)容違法而導(dǎo)致的非法批準(zhǔn);四是違反法律規(guī)定的程序而非法批準(zhǔn)。

　　(2)對(duì)非法批地行為的處罰

　　非法批地行為的處罰形式有兩種：行政處分和刑事責(zé)任。非法批地行為，在行政上是一種瀆職行為，要承擔(dān)行政法律責(zé)任，主要是對(duì)非法批地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其它直接責(zé)任 人員，由其所在單位或上級(jí)機(jī)關(guān)，依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》給予行政處分。

　　當(dāng)非法批準(zhǔn)征用、占用土地，情節(jié)嚴(yán)重，觸犯《中華人民共和國(guó)刑法》第四百一十條。構(gòu)成非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪時(shí)，要依照《刑法》的有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)有期徒刑或者拘役的刑罰處罰。

　　(3)對(duì)非法批準(zhǔn)的土地的處罰

　　當(dāng)事人由于非法批準(zhǔn)而使用的土地，由于批準(zhǔn)文件是無(wú)效的，那么依據(jù)此文件而使用的土地在實(shí)體上便沒(méi)有法律依據(jù)。因此，當(dāng)事人必須予以退還。如果拒不退還的，當(dāng)事人就要承擔(dān)非法占用土地的法律責(zé)任，包括責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它設(shè)施，并處罰款等。但是因非法批準(zhǔn)而使用土地的當(dāng)事人，因退還土地而遭受的損失，可以依法申請(qǐng)行政賠償。

　　6.其他違法行為

　　(1)非法侵占、挪用征地費(fèi)的法律責(zé)任

　　1)對(duì)非法侵占、挪用征地費(fèi)行為的認(rèn)定

　　非法侵占征地費(fèi)，是單位或個(gè)人將屬于農(nóng)民集體所有的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)民個(gè)人所有的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)據(jù)為已有的行為;非法挪用征地費(fèi)，是單位或個(gè)人將被征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)挪作他用，以謀取利益的行為。

　　2)對(duì)非法侵占、挪用征地費(fèi)行為的處罰

　　根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，處罰方式主要有：刑事責(zé)任和行政處分。

　　①刑事責(zé)任。非法侵占征地費(fèi)的行為，觸犯《中華人民共和國(guó)刑法》的有關(guān)規(guī)定時(shí)，要依照《中華人民共和國(guó)刑法》第二百七十一條關(guān)于“公司、企業(yè)或者其它單位的人員，利用職務(wù)上的便利，將本單位的財(cái)物非法占為已有，數(shù)額較大的，處五年以下有期徒刑或者拘役;數(shù)額巨大的，處五年以上有期徒刑可以并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)“的規(guī)定，追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。非法挪用征地費(fèi)，情節(jié)嚴(yán)重，觸犯《中華人民共和國(guó)刑法》的有關(guān)規(guī)定時(shí)，依照《中華人民共和國(guó)刑法》第二百七十二條關(guān)于“公司、企業(yè)或者其它單位的工作人員，利用職務(wù)上的便利，挪用本單位資金歸個(gè)人使用或者借貸他人，數(shù)額較大，超過(guò)三個(gè)月未還的，或者雖未超過(guò)三個(gè)月，但數(shù)額較大、進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)的，或者進(jìn)行非法活動(dòng)的，處三年以下有期徒刑或者拘役;挪用本單位資金數(shù)額巨大的，或者數(shù)額較大不退還的，處三年以上十年以下有期徒刑“的規(guī)定，承擔(dān)相應(yīng)刑事責(zé)任。

　　②行政處分。非法侵占、挪用征地費(fèi)行為不構(gòu)成犯罪的，要給予單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其它責(zé)任人員行政處分，包括警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、降職、撤職、開(kāi)除留用察看、開(kāi)除等。

　　(2)拒不交還土地的法律責(zé)任

　　1)對(duì)拒不交還土地行為的認(rèn)定

　　拒不交還土地行為，包括兩種情況：

　　一種是依法收回國(guó)有土地使用權(quán)，當(dāng)事人拒不交還土地的，依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，有下列情形之一的，有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：①為公共利益需要使用土地的;②為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城改造，需要調(diào)整使用土地的;③土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的;④因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥國(guó)有土地的;⑤公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。依照這一規(guī)定依法收回國(guó)有土地使用權(quán)，當(dāng)事人拒不交還土地的，即構(gòu)成拒不交還土地的違法行為。

　　另一種情況是臨時(shí)使用土地期滿，當(dāng)事人拒不交還土地的。依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目施工，需要材料堆場(chǎng)、運(yùn)輸?shù)缆泛推渌�臨時(shí)設(shè)施，架設(shè)地上線路、鋪設(shè)地下管線、建設(shè)其它地下工程、進(jìn)行地質(zhì)勘查等，可臨時(shí)使用土地，期限一般不得超過(guò)2年。使用期滿，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)恢復(fù)土地的生產(chǎn)條件，及時(shí)歸還。臨時(shí)用地期滿，當(dāng)事人拒不交還臨時(shí)使用的土地的，即構(gòu)成拒不交還土地的違法行為。

　　2)對(duì)拒不交還土地行為的處罰對(duì)拒不交還土地的違法行為，根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，處罰方式主要是責(zé)令交還土地，并處以罰款。罰款的具體標(biāo)準(zhǔn)和幅度，《土地管理法》沒(méi)有明確規(guī)定，應(yīng)依照修訂后的《土地管理法實(shí)施條例》所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和幅度執(zhí)行。

　　(3)非法轉(zhuǎn)讓集體土地的法律責(zé)任

　　《土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)�！胺欠ㄞD(zhuǎn)讓集體土地的行為，有以下幾種表現(xiàn)形式：一是將農(nóng)民集體的土地使用權(quán)出讓給單位或個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè);二是將農(nóng)民集體的土地使用權(quán)有償或者無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)讓給單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè);三是將農(nóng)民集體的土地使用權(quán)出租給單位或個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使集體土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，不構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓集體土地的違法行為。

　　對(duì)于非法轉(zhuǎn)讓集體土地的違法行為，根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，處罰方式主要是責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款。

　　(4)不辦理土地變更登記的法律責(zé)任

　　依照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，依法改變土地權(quán)屬主體和土地用途等，都應(yīng)辦理土地變更登記，土地變更登記制度是《土地管理法》所確立的一項(xiàng)重要制度，它對(duì)維護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益、抑制土地投機(jī)、規(guī)范土地市場(chǎng)的正常秩序、保證國(guó)家土地稅收具有十分重要的意義。

　　(5)土地行政主管部門工作人員的法律責(zé)任

　　1)對(duì)土地行政主管部門工作人員違法行為的認(rèn)定

　　《土地管理法》規(guī)定，土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚構(gòu)不成犯罪的，依法給予行政處分。所謂玩忽職守，是指土地行政主管部門的工作人員不認(rèn)真對(duì)待本職工作，不履行、不正確履行或者放棄履行法律、法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，致使國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民利益受到損失的行為。所謂濫用職權(quán)，是指土地行政主管部門工作人員違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使職權(quán)，致使國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民利益遭受損失的行為。所謂徇私舞弊，是指土地行政主管部門的工作人員為徇私利或者親友私情，弄虛作假、欺上瞞下，掩蓋事實(shí)真相等非法批準(zhǔn)征用、占用土地，給國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民利益造成損失的行為。

　　2)對(duì)土地行政主管部門工作人員違法行為的處罰

　　對(duì)土地行政主管部門工作人員違法行為的處罰形式有兩種：刑事責(zé)任和行政處分。

　�、傩淌仑�(zé)任。當(dāng)土地行政主管部門工作人員在土地管理工作崗位上玩忽職守，濫用職權(quán)，構(gòu)成犯罪的，要依照《中華人民共和國(guó)刑法》第三百九十七條關(guān)于“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使國(guó)家財(cái)產(chǎn)和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節(jié)特別嚴(yán)懲重的，處三年以上七年以下有期徒刑“的規(guī)定，追究刑事責(zé)任。土地行政主管部門的工作人員徇私舞弊，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)移交檢查機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的不移交，構(gòu)成犯罪的，依照《中華人民共和國(guó)刑法》第四百零二條的規(guī)定追究刑事責(zé)任;對(duì)非法批準(zhǔn)征用、占用土地，或者非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，構(gòu)成犯罪的，依照《中華人民共和國(guó)刑法》第四百一十條追究刑事責(zé)任。

　　②行政處分。土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、不構(gòu)成犯罪的，由上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分。

　　(三)土地執(zhí)法監(jiān)察的內(nèi)容

　　土地執(zhí)法監(jiān)察的內(nèi)容是對(duì)土地管理法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)違法者實(shí)施法律制裁。法律制裁主要是追究行政責(zé)任，包括給予當(dāng)事人行政處罰或行政處分，將土地犯罪移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理等。

　　(四)土地執(zhí)法監(jiān)察的意義

　　1.土地執(zhí)法監(jiān)察是保證土地管理各項(xiàng)法律法規(guī)實(shí)施的重要手段;

　　2.土地執(zhí)法監(jiān)察是維護(hù)土地權(quán)利當(dāng)事人合法權(quán)益的重要途徑;

　　3.土地執(zhí)法監(jiān)察是防止國(guó)家土地資產(chǎn)流失的重要方式;

　　4.土地執(zhí)法監(jiān)察是維護(hù)土地管理和土地市場(chǎng)秩序，促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用的基本途徑。